rrp 法学如果只剩下法教义学上的一堆概念，法律人则有可能沦为公共政策讨论的局外人。
法治国要求一切行政活动都必须符合法律。以行政行为学理的核心——行政效力为例，德国行政法将行政行为视作法治国的重要秩序构成要素，为达到秩序的可预测、可计算以及可信赖，行政行为就应该尽可能地稳定持续，而影响其效力存续的消极因素也应通过具体的制度予以排除。
[68] 这些因素都使特别强调法律涵摄技术的行政行为的重要性被极大弱化。杨建顺，关于行政行为理论与问题的研究，载《行政法学研究》1995年第3期。以行政行为学理与行政诉讼的制度关联为例，尽管德国法改变了以往将行政救济与行政行为相互绑定的做法，但行政行为仍旧是德国行政诉讼中判断诉讼类型（Klageart）的重要标志。在这一范畴的剧烈反对者看来，既然概念创设者——迈耶的时代已一去不返，这一概念存在的现实意义也就不复存在。[79] Hartmut Bauer, Verwaltungsrechtslehre im Umbruch? Die Verwaltung 25 (1992),S.317. [80] Friedrich Schoch, Der Verwaltungsakt zwischen Stabilitaet und Flexibilitaet, in:Hoffmann-Riem/Schmidt-Assmann, Innovation und Flexibilitaet des Verwaltungshandelns, 1994, S.199. [81] Schmidt-Assmann, Die Lehre von den Rechtsformen des Verwaltungshandelns, DVBL.1989, S.533. [82] Wilhelm Henke, Das subjektive Recht im System des ?ffentlichen Rechts, DOEV 1980, S.624. [83] Hans-Uwe Erichsen, Allgemeines Verwaltungsrecht,10.Aufl.1995,§11,Rn.5. [84] 张锟盛，法律关系理论作为行政法体系革新的动力，载《当代公法新论：翁岳生教授七秩诞辰祝寿论文集》（中册），元照出版有限公司2012年版，第27页。
而德国法又始终将这种安定性与可预见性，作为法治国的核心要素予以特别强调。相比行政行为在德国公法中的养尊处优[42]，首先是其他型式化行为长期受到严重忽视。在许多地方，能够交足5000元罚款的人就不用收容教育。
在实践中，收容教育实际上蜕化为对卖淫嫖娼人员的一项严厉的惩罚措施。除了要求公安机关填写收容教育决定书，并通知当事人家属、所在单位之外，别无要求。第14条：被收容教育人员在收容教育期间的生活费用一般由本人或者家属负担。虽然在法律上，被限制人身自由的当事人可以提起诉讼，或者委托他的家属提起诉讼，[51]但被关在里边的人打官司总归是不方便。
这些措施是为了确保规则制定机关具有民主合法性，规则制定过程更加开放、审慎，规则的表现形式更加公开、可识别。除了个别地区，高中以上的只占0.5%左右。
一旦现场抓到以后，罚谁不罚谁也有讲究。卢义杰等：三问《卖淫嫖娼人员收容教育办法》，载《中国青年报》2014年6月6日（与上位法相冲突）。有一点是确信的：在公共政策的讨论中，法律人如果不关注真实世界的具体情况，将很难发出真正有力的声音。[66]甚至，有管教人员因为部分学员不听话，唆使其他学员群殴这些学员，直至1死、14伤。
这些意见不一定经过深思熟虑，但它们所表达的公众情绪值得决策者注意。（二）收容教育对卖淫嫖娼人员的教育挽救功能是有限的 人们可能会说，被收容教育的是什么人说明不了什么，关键是能否对他们起到教育挽救作用。清华大学法学院研究生姜丽梦、胡学东、严驰恒为我查找和统计了部分文献。[17]在实践中，《立法法》施行后，立法机关很少使用决定的形式来规定法律保留事项。
[103]从收容教育所走出来后，她们并没有变得更有竞争能力，而是回到熟门熟路的行当。公安部在推动收容教育制度的时候，曾经告诫，要把收容教育所真正办成对卖淫嫖娼人员进行法制、道德、理想、前途教育和参加生产劳动、治疗性病的场所，而不要办成单纯的关押、收容场所。
[87]深圳市某收容教育所2005年收容1867人，男女比1：1.7。一个类似的有关法律问题的决定的例子是，全国人大常委会1998年制定的《关于惩治骗购外汇、逃汇和非法买卖外汇犯罪的决定》，增设了新的罪名，扩大了原罪的适用条件。
它是目前公安机关主要的操作依据。进入专题： 收容教育 法律保留 比例原则 行政法治 人权保障 。《公安部关于认真贯彻执行全国人大常委会关于严禁卖淫嫖娼的决定的通知》，1991年11月23日（对卖淫嫖娼人员进行收容教育，目的是通过组织他们边学习、边劳动、边治疗性病，使之认识卖淫嫖娼的危害，改掉恶习，重新做人）。在原理上，授权行政机关首先决定，同时允许当事人事后向法院起诉，比起件件诉诸法院并由法院裁决，更节省社会成本。表二被查处的卖淫嫖娼人数和被收容的人数[127] ┌───┬──┬────┬────┬────┬───┬────┬───┬────────┐ │年份 │查获│查获 │查获 │查获 │收容 │收容 │收容 │资料来源 │ │ ├──┼────┼────┼────┼───┼────┼───┤ │ │ │(起 │(万人） │(万人） │(万人） │(万人 │(万人） │(万人 │ │ │ │） │ │ │ │） │ │） │ │ ├───┼──┼────┼────┼────┼───┼────┼───┼────────┤ │1982 │ │ │ │ │ │ │ │ │ ├───┼──┼────┼────┼────┼───┼────┼───┼────────┤ │1983 │ │ │ │ │ │ │ │ │ ├───┼──┼────┼────┼────┼───┼────┼───┼────────┤ │1984 │ │1.2 │ │ │ │ │ │潘绥铭 │ ├───┼──┼────┼────┼────┼───┼────┼───┼────────┤ │1985 │ │ │ │ │ │ │ │ │ ├───┼──┼────┼────┼────┼───┼────┼───┼────────┤ │1986 │ │2+ │68.2 │ │ │ │ │武舟 │ ├───┼──┼────┼────┼────┼───┼────┼───┼────────┤ │1987 │ │6.5 │ │ │1- │ │ │武舟 │ ├───┼──┼────┼────┼────┼───┼────┼───┼────────┤ │1988 │ │ │ │ │ │ │ │ │ ├───┼──┼────┼────┼────┼───┼────┼───┼────────┤ │1989 │ │10+ │ │ │ │ │ │潘绥铭 │ ├───┼──┼────┼────┼────┼───┼────┼───┼────────┤ │1990 │ │13.8 │ │ │ │ │ │ │ ├───┼──┼────┼────┼────┼───┼────┼───┼────────┤ │1991 │ │20. 1 │ │ │ │ │ │《中国禁娼》，中│ │ │ │ │ │ │ │ │ │办发 │ ├───┼──┼────┼────┼────┼───┼────┼───┼────────┤ │1992 │ │24.2 │25 │153 │2+ │ │ │《中国禁娼》 │ ├───┼──┼────┼────┤ ├───┼────┼───┼────────┤ │1993 │12.4│24.7 │24.6 │ │30+ │17 │ │牟新生讲话 │ ├───┼──┼────┼────┼────┼───┼────┼───┼────────┤ │1994 │14.3│28.8 │28.8 │ │ │ │ │牟新生讲话 │ ├───┼──┼────┼────┼────┼───┼────┼───┼────────┤ │1995 │ │36.2 │36.2 │ │ │ │ │ │ ├───┼──┼────┼────┼────┼───┼────┼───┼────────┤ │1996 │ │41.6 │42.7 │ │ │ │ │《中国禁娼》 │ ├───┼──┼────┼────┼────┼───┼────┼───┼────────┤ │1997 │ │42.9 │43.2 │ │ │ │ │《中国禁娼》 │ ├───┼──┼────┼────┼────┼───┼────┼───┼────────┤ │1998 │ │ │39.9 │ │ │ │ │武舟 │ ├───┼──┼────┼────┼────┼───┼────┼───┼────────┤ │1999 │22 │45 │45 │ │4 │ │ │《中国禁娼》，黎│ │ │ │ │ │ │ │ │ │昀 │ ├───┼──┼────┼────┼────┼───┼────┼───┼────────┤ │2000 │ │ │ │ │ │ │ │ │ ├───┼──┼────┼────┼────┼───┼────┼───┼────────┤ │2001 │ │ │ │ │ │ │ │ │ ├───┼──┼────┼────┼────┼───┼────┼───┼────────┤ │2002 │ │ │ │ │2.8 │ │ │黎昀 │ └───┴──┴────┴────┴────┴───┴────┴───┴────────┘ （四）检查治疗性病的功能不必通过收容教育实现 收容教育有检查、治疗性病的功能，但检查、治疗性病是不是实行收容教育的正当理由呢？ 医学检验报告一再显示，卖淫嫖娼人员（特别是卖淫人员）性病感染率是比较高的。[104]参见吴珊，见前注[4]。
[11]有人认为，全国人大常委会《严禁卖淫嫖娼的决定》与《立法法》、《治安管理处罚法》、《行政处罚法》、《行政强制法》等法律相冲突，从而被默示废止、失去效力。作者强调说，在《立法法》已经明确了法律的制定程序后，如果允许全国人大或其常委会以决定形式来规定应当由法律规定的事项，那《立法法》关于法律制定程序的严格规定就没有实质意义。
没有对事实真相的追究，光从原理中是得不出让人信服的结论的。因为卖淫可以成为一项职业，嫖娼却不可能成为职业，所以对嫖娼人员谈不上改业从良。
邱莉诉永修县公安局收容教育案，江西省九江市中级人民法院行政判决书，（1993）行终字第19号（有案发前的住院治疗记录和案发后的司法鉴定为据，证明当事人患有精神分裂症）。[83]据此，卖淫嫖娼是一种社会丑恶现象，应当予以打击，卖淫嫖娼人员应当予以收容。
《治安管理处罚条例》没有提及收容教育，升级换代后的《治安管理处罚法》同样不涉及收容教育。这两个说法都涉及收容教育措施的法律性质，这里一并讨论。问题的关键在于能否建立有效的制约。有媒体称，收容教育的人数超过百万人。
[76]例如，余凌云，见前注[44]。在我检索中国裁判文书网、北大法宝和媒体报道所得到的几十个诉讼案件中，当事人胜诉有8起。
赵运恒：北京对嫖娼人员收容教育六个月合法吗？，搜狐博客http：//zhaoyunheng.blog.sohu. com/260746311.html，最后访问日期：2013年4月13日（已被《治安管理处罚法》废止）。[56]易某诉深圳市公安局罗湖分局收容教育案，载深圳市罗湖区人民法院编《行政审判精选案例评析》，海天出版社2003年。
结论是，《治安管理处罚法》取消了针对普通卖淫嫖娼行为的劳动教养，但没有取消对卖淫嫖娼行为人员的收容教育。[92]参见余凌云，见前注[44]，页138-140。
到2007年7月，全国收容教育所不超过150个。根据现有资料，1987-2000年，全国累计收容卖淫嫖娼人员30多万人。二、收容教育实施中的问题 收容教育有法律依据，并不等于它合乎法治和人权的准则。表一被收容妇女的基本特征[85] ┌───┬───┬───┬───┬───┬─────┬────┬───┬───┬────┐ │ │ │漳州 │广州 │武汉 │盐城 │济南 │珠海 │深圳 │深圳 │ │ │ │1995 │1996 │1998 │1993-01131│2001-02 │2004 │2005 │2005 │ │ │ │433女 │475女 │485女 │3女 │443女 │518女 │693男 │1174女 │ ├───┼───┼───┼───┼───┼─────┼────┼───┼───┼────┤ │年龄 │≤20 │ │ │ │22.7 │33.6 │36.5 │5.2 │49.3 │ │ ├───┼───┼───┼───┼─────┼────┼───┼───┼────┤ │ │21-30 │63.2 │ │72.0 │49.0 │47.2 │50.0 │46.2 │36.0 │ │ ├───┼───┼───┤ ├─────┼────┼───┼───┼────┤ │ │31-40 │ │ │ │19.5 │17.8 │14.0 │36.2 │11.8 │ │ ├───┼───┼───┤ ├─────┼────┼───┼───┼────┤ │ │41-50 │ │ │ │8.7 │1.4 │0.4 │12.4 │2.9 │ ├───┼───┼───┼───┼───┼─────┼────┼───┼───┼────┤ │婚姻 │已婚 │54.7 │ │39.8 │46.8 │23.0 │40.2 │47.8 │17.1 │ │ ├───┼───┼───┼───┼─────┼────┼───┼───┼────┤ │ │未婚 │45.3 │ │60.2 │53.2 │63.9 │57.0 │49.1 │75.5 │ │ ├───┼───┼───┤ ├─────┼────┼───┼───┼────┤ │ │其他 │ │ │ │ │15.4 │3.8 │3.1 │7.4 │ └───┴───┴───┴───┴───┴─────┴────┴───┴───┴────┘ ┌───┬────┬───┬───┬────┬───┬────┬────┬───┬────┐ │文化程│小学及以│58.0 │83.8 │88.9 │49.3 │42.7 │63.0 │23.6 │41.4 │ │度 │下 │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ ├────┼───┤ │ ├───┼────┼────┼───┼────┤ │ │初中 │34.0 │ │ │50.7 │34.5 │28.0 │43.4 │50.9 │ │ ├────┼───┤ │ │ ├────┼────┼───┼────┤ │ │高中 │7.4 │ │ │ │19.9 │9.0 │22.8 │7.3 │ │ ├────┼───┤ │ │ ├────┼────┼───┼────┤ │ │高中以上│0.7 │ │ │ │2.9 │0.6 │10.1 │0.4 │ ├───┼────┼───┼───┼────┼───┼────┼────┼───┼────┤ │职业 │工人 │4.8 │ │ │ │ │ │ │ │ │ ├────┼───┼───┼────┼───┼────┼────┼───┼────┤ │ │农民 │75.5 │57.5 │ │ │ │ │ │ │ │ ├────┼───┼───┼────┼───┼────┼────┼───┼────┤ │ │待业 │15.2 │ │25.6 │ │ │ │ │ │ │ ├────┼───┼───┼────┼───┼────┼────┼───┼────┤ │ │个体户 │0.9 │ │ │ │ │ │ │ │ │ ├────┼───┼───┼────┼───┼────┼────┼───┼────┤ │ │学生 │2.8 │ │ │ │ │ │ │ │ │ ├────┼───┼───┼────┼───┼────┼────┼───┼────┤ │ │干部 │0.7 │ │ │ │ │ │ │ │ └───┴────┴───┴───┴────┴───┴────┴────┴───┴────┘ 1.被收容人员的性别比例 由于卖淫嫖娼取证方式的特殊性，一般要求当场抓获。
[130]公安部监管局的一位领导称，收容教育的生存环境越来越恶劣。首先，《严禁卖淫嫖娼的决定》的制定符合立法程序。
[97]参见张静雅：郭美美‘商演实为性交易，载《北京晨报》2014年8月4日。[57]当事人以公安机关在同一事件中对卖淫方仅处以罚款和拘留、对自己还要收容两年，处理决定显失公正为由进行抗辩，也不能得到法院的认同。
第三，收容教育原则上是费用自负。这些措施被证明是有效的。
